制定实施学校章程  完善现代大学制度
发布时间:2012-05-23 浏览次数:

——在高等学校章程制定暂行办法研讨班上的发言

湖南农业大学党委书记  刘 强

二○一二年五月十日

 

尊敬的各位领导,各位同行,各位专家:

大家下午好!

加强大学章程建设,是《高等教育法》和《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提出的重大任务,也是完善学校治理结构,建立现代大学制度的根本要求。今天,教育部在这里举办高等学校章程制定办法研讨班,就高校章程建设进行研讨和部署,这是一件非常重要而有意义的事情,这必将对全国高校的章程建设工作产生重大而深远的影响。会议安排我校在此发言,我想借此机会,汇报一下我们湖南农业大学章程建设的做法和体会,供同志们参考。

我们湖南农业大学的《章程》制定工作,从二年上半年启动,经历了考察调研、文献研究、文本起草、专家咨询、征求意见、教代会审议、党委审定、教育厅核准、发布施行等九个阶段,前后十易其稿。《章程》于二一一年五月二十七日经学校六届一次教代会审议通过,六月二日学校党委审定,十月二十八日由湖南省教育厅下文核准,十一月十四日正式向社会和校内发布,从二一二年一月一日起正式施行。

我校《章程》分为序言和正文两大部分,共约一万字。参照我国《宪法》和国内外一些高水平大学《章程》的做法,我校《章程》设了序言,概括说明学校的历史沿革、办学传统、办学宗旨、办学特色、奋斗目标以及制定章程的目的和依据。正文部分设十章,共八十条。

下面,我从基本理念、基础工作、核心内容、难点问题、重要保障、根本任务等六个方面,向大家汇报。

一、明确治校理念,是章程建设的基本要求

依法制定《章程》,是《高等教育法》和《纲要》的明确要求,是建立现代大学制度的内在需要,是推进依法治校的重要举措,是依法自主办学的重要保障,是举办者加强对学校监督管理的重要依据。这些观点,现在已经成为大多数高校的共识。

我校的《章程》制定工作是二年初启动的。当时《纲要》尚未颁布,省里也没有提出制定《章程》的要求。我们为什么主动提出制定《章程》呢?

〇〇八年我校召开了第七次党代会,会上明确提出我校的发展,要从以外延规模扩展为主,转移到以内涵质量提升为主的轨道。我们深深感到,要实现内涵质量发展,除了认真抓好教育教学、学科建设,加强科技创新,提高办学质量与水平,提升学术竞争力之外,还有一个相当重要的问题,就是在管理上必须转变思想观念,规范内部治理结构,实行严格规范管理,进一步提高管理效率。如果没有科学规范的管理作保证,要实现内涵质量发展是不可能的。因此,学校迫切需要制定规范内部秩序的“组织法”、保护各方权益的“权利法”、保障有序运行的“程序法”。而大学《章程》就是这样一个包括了“组织法”、“权利法”和“程序法”的“根本大法”。

基于这样的认识,学校党委提出要制定《章程》,通过制定《章程》的探索和实践,创造性地回答建设一所什么样的大学和怎样建设这样一所大学的问题——确定学校总体定位和奋斗目标,凝炼大学精神,确立治校方略,构建现代大学制度,为学校改革、建设和发展勾画出一幅清晰可见战略图景。

我们力图通过制定大学章程,来明确办学定位,总结办学传统和特色;理顺内部治理结构;强调以人为本,明确师生的权利及其保障机制;追求学术本位、学术自由;充分彰显大学精神。我们试图通过《章程》的制定和施行,使学校从传统的人治走向现代法治,实现管理民主化、科学化、制度化和规范化。

二、注重研究论证,是章程建设的基础工作

我校作为全省现代大学制度建设试点单位之一,党委连续两年把《章程》制定工作列为学校年度工作的重要内容。客观的讲,当时在全国可供参考和借鉴的章程文本和制定经验并不多,经过举办者核准的章程更是难以检索到。所以,学校党委在章程制定工作的过程中,始终强调搞好研究论证,积极稳妥,摸索前行。

年五月,学校派出调研组,由校领导带队先后赴华中农业大学、广东外语外贸大学、东北林业大学、东北农业大学、吉林农业大学和湘潭大学、南华大学等兄弟院校考察调研,学习他们制定大学章程的基本思路、程序和做法,借鉴他们的经验。

我们还聘请了八位校内外高等教育理论、院校管理、教育法制、语言文字等相关领域的专家,为学校制定《章程》提供咨询和指导。

为了适应《章程》制定工作对法律知识的高要求,起草小组认真检索、整理了国家的法律法规,包括《宪法》、《立法法》、《高等教育法》、《教育法》、《教师法》、《学位条例》等38件法律,《国务院关于加强法治政府建设的意见》等84件行政法规和规章,《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》、《湖南省高等学校实行党委领导下的校长负责制实施办法》等9件其他规范性文件。

除此之外,《章程》起草小组还通过多种方式,搜集制定章程的重要文献和研究论文50多篇,吉林大学、中国政法大学、北京师范大学、广东外语外贸大学等兄弟院校成熟的《章程》文本31件。起草小组对这些资料进行了认真的研读和比较分析。

《高等教育法》明确规定了大学章程的必备内容,是制定大学章程时主要依据的法律。虽然教育部没有明确高校章程示范文本,但是二〇〇六年元月起施行的《吉林大学章程》,已成为国内高校参照的范本之一。教育部政策法规司从二年开始起草的《高等学校章程制定暂行办法(征求意见稿)》,明确了大学章程制定的基本程序、体例结构和主要内容,成为高校制定章程参照的重要规范性文稿。

《章程》制定工作小组贯彻学校党委的要求,以严谨务实的作风,通过深入的研究论证,理清了工作思路,制订了工作计划,搭建了《章程》的结构框架,提交了《章程》起草的初步提纲,经过专家咨询和党委初审之后,进入起草程序。

三、完善治理结构,是章程建设的核心内容

如何通过《章程》完善学校治理结构,实现依法治校,是制定《章程》的核心内容。

一是坚持党委领导。

党委领导下的校长负责制,是《高等教育法》和《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》的规定,是中国特色的高校领导体制。我校《章程》具体确定了党委的职权和职责,体现了党委在制定学校发展战略,讨论决定学校改革发展和教学、科研、行政管理等重大问题中所起的领导核心作用。

二是明确校长负责。

《章程》明确校长是学校的法定代表人,规定了校长的职权和学校的行政管理决策机制。这既体现了学校党委的统一领导,又支持和保障了校长依法独立行使职权。校长是学校的法定代表人,主要体现在代表权、决策权、建议权和组织实施权等方面。

三是推行教授治学。

“教授治学”是对高校学术事务的治理,主要体现在行政权力与学术权力相对分离,教授对学术问题拥有决定权,教职工代表大会以教师为主体等方面。教授们通过学术委员会、学位评定委员会、教授委员会等机构为载体,治学科、治学术、治教学、治学风等方式,参与学校事务管理。《章程》为学术权力的有效行使提供了制度保障。

四是加强民主管理。

《章程》规定教职工代表大会是教职工参与学校民主管理的主渠道,对工会、共青团、学生会在党委领导下参与民主管理作了相应规定。《章程》还规定各民主党派成员、无党派人士、各级人大代表和政协委员等参与学校民主管理、民主监督。学校和学院实行党务、校务、院务公开制度,校长、院长分别向教职工代表大会报告工作。

五是完善决策制度。

《章程》规定了学校的决策机制,提出了规章制度建设的要求与程序,要求制定决策机构的议事规则,决策公开。《章程》规定,学校在重大事项决策前,应当征求群众意见,组织专家论证,进行风险评估和合法性审查,最终由集体讨论决定。还规定,学校设置的各类机构和各委员会,必须建立章程或者其他规范。这些都是是贯彻落实《国务院关于加强法治政府建设的意见》的具体措施,是从制度和程序层面,确保学校重大决策的民主性、科学性、规范性和正确性。

六是实行校院两级管理体制。

《章程》规定学校实行校院两级管理体制,逐步扩大学院自主管理的领域和范围,发挥学院办学的主体作用;并规定学院根据学校的规划、规定或授权,行使制订学院发展规划、开展学科建设、教学、科研工作和对学院人财物进行管理的职权。体现了管理重心下移,逐步扩大学院办学权限,发挥学院主体作用的管理理念。

四、处理五个关系,是章程建设的难点问题

学校党委强调,制定《章程》要始终坚持依法治校、以人为本、学术自由和大学自治的原则,妥善处理好五个关系。试图通过《章程》的制定和施行,使学校从传统的人治走向现代法治,实现管理民主化、科学化、制度化和规范化。

一是处理好学校与举办者的关系。

学校与举办者的关系,是大学章程的必备内容,也是表达难度比较大的内容。我校收集到的兄弟院校《章程》文本,都是《纲要》颁布之前出台的版本,很少涉及“举办者的权利与义务”这一内容。《章程》制定小组认真研读相关法律,把分散在各个法律文本中规定的举办者权利与义务、学校的权利与义务的相关条款,进行分析、整理和归纳,在《章程》文本中适当集中表达。举办者的权利与义务分为两条,各列举了七项;学校的权利与义务分为两条,各列举了九项。表明了学校依托和尊重举办者,依法按章办学、接受社会监督的态度。

二是处理好行政权力与学术权力的关系。

处理好行政权力与学术权力的关系,主要是倡导学术自由和教授治学,教授对学术事务拥有决定权,教职工代表大会以教师为主体等。教授群体通过治学科、治学术、治教学、治学风等方式,参与学校事务管理。我校《章程》规定了学校学术委员会、学位评定委员会和教授委员会的基本职责,还明确规定,“处理学术性事务的委员会,其组成人员实行选举制,保证以学术人员为主体,党政领导干部一般不超过三分之一;委员会主任委员、副主任委员由委员会全体会议选举产生”,这些规定,既是去行政化的探索,也为学术权力的有效行使提供了制度保障。

三是处理好章程与上位法律规范的关系。

遵循《国务院规章制定程序条例》“规章用语应当准确、简洁,条文内容应当明确具体,具有可操作性。法律、法规已经明确规定的内容,规章原则上不做重复规定”的要求,法律和规章已经做出明确规定的事项,我校《章程》除了举办者与学校的权利和义务、学校功能、组织机构、决策制度、党政职能等重大事项做了必要的重申和明确外,其他具体规定一般不原文引述。

在其他条款中,坚持“法律保留原则”,凡是法律有明确规定的事项,绝不与法律冲突,只作必要细化;对法律未作规定的事项,则根据现代大学未来发展趋势和学校实际情况需要,在不违背法律精神和原则的前提下进行尝试和探索。

四是处理好章程与下位规章制度的关系。

在《章程》制定过程中,我们参照国家法律体系,通过梳理和研讨,将校内制度划分为三个层次,即根本制度、基本制度和具体制度。《章程》作为学校的根本制度,对其下位的基本制度和具体制度的内容,只做出原则性规定。这样处理,保证了《章程》文本的权威性和简练性,又不是简单追求《章程》文本的精简,而是为了建立一个位阶明确、上下衔接、分工具体的校内制度体系,同时也确保不会出现因某一项基本制度或者具体制度修改,就要先行修订《章程》的尴尬情形。

五是处理好章程文本成熟性与前瞻性的关系。

《章程》作为学校的根本制度,主要是对大学的使命、定位、目标、理念、任务、治理结构和主要行为等最基本的内容,做出原则规定,应当维护其严肃性和稳定性;对于大学履行基本职能,保障正常运行的规则和程序等事项,则留待学校的基本制度和具体制度予以详尽的规定和说明。

在《章程》内容的设计上,我们对学校通过长期探索形成的比较成熟的理论与实践成果,在《章程》中明确表述,加以固化;对尚在探索之中的一些改革举措,或者在理论上、实践中争议较多的事项,则暂时予以回避。

为了保持章程的稳定性和权威性,我们为《章程》的解释和修订设立了较严格的条件。为此,专门设计了“章程委员会”,作为负责《章程》实施、解释、修订工作的专门机构,明确了《章程》解释、修订工作的具体条件、要求和程序。

这些做法,归根到底就是要保证《章程》的成熟性、稳定性和前瞻性,确保《章程》作为根本制度的权威性。

五、加强组织领导,是章程建设的重要保障

制定《章程》,在我校是一项从未尝试过的全新工作。学校党委行政对此高度重视,始终加强组织领导,为顺利完成这一重要工作,提供重要保障。

一是党委行政高度重视。

大学章程建设是重要的“一把手工程”。学校党委行政高度重视《章程》制定工作,把制定《章程》作为学校年度工作的大事来抓。组建了《章程》制定的工作机构:一是书记校长任组长、全体校领导组成的领导小组;二是分管校领导任组长、改革发展处牵头、相关职能部门负责人组成的工作小组;三是校内外专家组成的咨询小组。在工作启动、提纲确定、草案修改、征求意见、审议通过和呈报审定等关键时间节点上,党委召开了七次专题会议,及时听取汇报,研究重大问题。党委书记两次通过大会重要讲话和校报头版文章,强调大学制度建设和章程制定工作的重要性,统一思想认识。学校领导参与修改文本,字斟句酌。为了保障章程制定工作正常进行,学校还连续三年在预算中安排必要的经费,专门用于《章程》建设工作。

二是广泛发动群众参与。

在《章程》制定过程中,学校党委十分注重吸纳民智,体现民主,广泛发动全校师生员工积极参与。学校全文公布《章程》(草案),并挂到学校网站上征求意见。为了有针对性地征求意见,学校组织了8场由相关分管校领导主持、不同对象参加的专场座谈会。162名师生员工代表各抒己见,提出234条(次)意见和建议。起草班子对这些意见和建议,逐条分析研究,提出处理方案。党委书记逐条审阅,确定采纳办法。学校党委广纳民意的真诚举动,师生员工高度关注的认真态度,为教代会审议通过《章程》,打下了良好的民意基础。可以说《章程》高度凝集了学校全体师生员工集体的智慧。

三是注重工作程序规范。

我校作为湖南省现代大学制度建设和《章程》制定工作的试点单位之一,《章程》的制定工作得到湖南省教育厅的高度重视和具体指导。经过考察和调研,我们认真设计了章程制定工作的路线图和时间表,把专家咨询、公开征求意见、教职工代表大会审议和学校党委会审定列入章程呈报核准前的“规定动作”,力求具有规范的制定步骤和程序,符合教育部《高等学校章程制定暂行办法》的所有规定程序。

四是依托主管部门的指导。

章程制定工作的法规性、政策性非常强,学校党委要求起草小组认真关注全国高校章程制定工作的动态,积极参加教育部和湖南省教育厅组织的相关会议,认真学习、领会和贯彻有关文件精神。章程制定的全过程,我们高度依托省教育厅的支持,并请政策法规处有关领导前期介入和全程指导。“呈报审准稿”形成之后,省教育厅对章程具体内容又进行了多次认真的指导,主管的副厅长和政策法规处的同志,两次到学校现场调研指导,提出了很好的修改意见和建议,这些意见和建议对我校章程文本质量的提升,起到了至关重要的作用。

六、认真贯彻实施,是章程建设的根本任务

各位领导,各位同行,两年多的艰难探索,我们深刻的体会到《章程》制定工作的复杂性和艰巨性;同时,我们也清醒的认识到,《章程》制定和颁布,仅仅是迈出了具有历史意义的第一步,《章程》的贯彻和实施工作任重而道远。大学章程建设,是一个持续的、动态的过程,它不仅仅是指章程文本的制定和颁布这样一个短期的动作,也包括章程颁布后的学习、贯彻,更为重要的是要在长期办学实践中,坚持“按章办事”,不断完善和丰富章程的内容。我校《章程》颁布后,校党委专题研究了《章程》的学习、宣传、贯彻和实施工作,确定了章程宣传贯彻工作的方案。今年,我们主要抓了以下五件事。

一是全文公布《章程》。

学校利用校内所有媒体包括网站、校报、广播电视、宣传橱窗等,向社会和校内全文公布章程,做到人人知晓。

二是组建“章程委员会”。

依据学校《章程》,我们制定了《湖南农业大学章程委员会章程》,明确了人员组成、主要职责和工作规则;组建了“章程委员会”,作为负责学校章程实施、解释、修订的专门机构,监督学校章程实施,受理师生员工、校友或者学校的其他利益相关者对学校违反章程行为的举报或者投诉,审查校内规范性文件。

三是抓好《章程》的学习。

校院两级理论学习中心组分别组织专题学习,由党政主要负责人做中心发言;学校电视台组织电视访谈,由党委书记、校长和多名专家教授接受访谈;邀请北京大学法学专家湛中乐教授作专题辅导报告,阐述学校章程重要地位与权威性,强调依法治校、按章办学;组织相关校领导和学校章程委员会委员在校报上发表学习《章程》的署名文章。通过这些生动活泼的方式,引导和带动师生员工认真学习《章程》。

四是搞好规章制度废改立。

党委确定二一二年度为学校的“制度建设年”。要求各部门以《章程》为依据,认真搞好各项规章制度的清理和相应的“废、改、立”工作,要求通过二至三年的努力,构建起根本制度功能稳定、基本制度体系完备、具体制度配套成龙的校内规章制度体系,在现代大学制度建设方面,迈出更加坚实的步伐。

五是建立师生权益保障机制。

学校组织起草了《教职工申诉规定》,明确了教职工校内申诉的范围、程序、规则等内容,经过广泛征求意见后,将于近期提交教代会审议通过后颁布施行。实施多年的《学生申诉规定》也将于今年进一步修订完善。

七、关于大学章程建设的思考与建议

前面,我向大家汇报了我校《章程》制定工作的主要做法和体会。在《章程》制定的过程中,限于我们的法律知识、认识水平和思维能力,也有一些问题值得深入思考与商榷。

一是关于学校内部关系。

比如,在完善治理结构、加大学术权力方面,有的重点大学(如复旦大学、山东大学等)改革步伐较大,校处两级党政领导干部大步退出“学术委员会”,有的学校(如湖北大学等)尝试以规模较大的“教授委员会”分设专门委员会,分别履行“学术”、“学位”、“教学”和“职称评聘”等委员会的职能。我校于二〇〇九年设立了校院两级教授委员会。学院教授委员会是“学术决策机构”和“重大问题咨询机构”,取代了过去设在学院的“学术”、“学位”、“教学”和“职称评聘”四个分委员会。而校级教授委员会的职责,则由于有《高等教育法》和《学位条例》关于“学术委员会”和“学位评定委员会”的规定,仅仅定位于“重大问题咨询机构”。尽管如此,我们还是尽量进行改革与探索,在《章程》中规定“处理学术性事务的委员会,其组成人员实行选举制,保证以学术人员为主体,党政领导干部不超过三分之一”。

又如,对“教职工”的界定及其权利、义务,我们考虑事业单位人事改革的背景和趋势,一是明确了“教师是学校办学的主体”,二是区分是否纳入国家事业编制以及是否在职的不同情况,采用不同的管理方式。

再如,关于“学生、学员、校友”的问题。我校《章程》对学生、学员进行了界定,明确其不同的权利、义务和管理方式。我校《章程》专门设立了“校友”一章,以表达学校对校友工作的高度重视,也便于今后更好地吸引校友更多地支持学校的建设和发展。

二是关于文本结构与详略。

在体系结构与篇幅方面,我们没有片面讲求各章之间的字数多少,而是根据内容表达需要来确定。内容少的一章只有3条,内容多的“组织与结构”一章有25条,还设置了3节。

在详略把握方面,教育部《章程制定暂行办法》要求的一些内容,比如各类机构的人选、职责、权限等,我们考虑学校的现实条件还不太成熟,现在还不宜全面写进章程,我们仅仅作了原则性表述,留待将来采用单项基本制度实践成熟之后,再通过修订程序进入《章程》比较稳妥。

三是关于外部关系。

在学校与外部的关系方面,我校章程仅仅表述了“学校与举办者”以及与“董事会”的关系。其他方面,如与学生家长、社区、企业、用人单位等利益相关者的关系,因为涉及面太广,所以没有展开表述。

在章程制定与实施方面,我想借此机会呼吁两个问题:

一是章程制定的主体。我们希望教育部加大工作力度,就高校章程建设工作积极推动人大立法。据我所知,《南方科技大学管理暂行办法》去年7月已经以深圳市政府令发布;《南方科技大学章程》制定已经列入深圳市人大的立法计划。教育部发布的《高等学校章程制定暂行办法》与过去比是一个很大的进步。但是,由大学自行制定章程报教育行政主管部门备案的做法,缺少省级政府及其相关部门的参与,章程的效力与人大立法和地方性法规相比,还是有很大的差距,很难扭转人们认为它是“校内规章”的偏见。希望教育部和各省教育厅,争取省政府及其相关部门对高校章程的认可,高校章程的制定与实施给予重视和支持,提高高校章程的约束力。

二是章程的贯彻实施。我们恳切地希望教育部和省教育厅率先垂范,带头推动大学的举办者切实履行《章程》规定的义务,充分保障高校办学自主权,保障办学投入,切实推进政校分开、管办分离,把主要精力放在监督高校依法治校、按章办学上,搞好宏观调控和管理服务,指导和帮助高校协调好与政府相关部门、与社会的关系,简政放权,把《高教法》赋予高校的办学自主权还给高校,让高校真正按照高等教育的规律办学。

 

最后,我祝愿在座的各位领导和同行,在教育部的大力支持和精心指导下,圆满完成各校《章程》制定这项光荣而重要的使命!

谢谢大家!

 

附:

1.《湖南农业大学章程》网址:

http://220.169.45.179/ggfzc/a/tongzhigonggao/20111114/704.html

2.《湖南农业大学章程委员会章程》网址:http://220.169.45.179/ggfzc/a/tongzhigonggao/20111231/730.html